برنامه هفتم؛ برنامه ضعیف‌کُشی

بیان فردا | یادداشت | خصوصیات زیادی برای برنامۀ هفتم توسعه بر شمرده شده است از جمله اینکه آخرین برنامۀ پنج‌ساله در افق سند چشم‌انداز است و اولین برنامۀ توسعه قرن حاضر است، ولیکن به این نکته که برنامۀ هفتم توسعه برنامۀ پساکرونا است، اشاره نشده است. پدیدۀ شوم و بنیان‌برافکنی که تغییر و تحولات شگرفی را در همۀ عرصه‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، فرهنگی و محیط زیستی دامن زده و می‌زند. از جمله اینکه کرونا اقتصاد دیجیتال، اقتصاد کم‌تماس و اقتصاد دلیوری را نه به‌عنوان یک انتخاب بلکه به‌عنوان یک ضرورت حیاتی و محتوم، به تمامی کشورها و جوامع دیکته کرده است.

در حوزۀ رفاه و تأمین اجتماعی، سیاست اجتماعی و سیاست رفاهی نیز کرونا باعث شد ناکارآمدی بسیاری از نظامات رفاه و تأمین اجتماعی کشورهای دنیا و حتی کشورهای توسعه‌یافته و پیشرفته در زمینۀ فراگیری پوشش‌ها و خدمات حمایتی و بیمه‌ای پایه و نیز تداوم خدمات‌رسانی آشکار شود. به‌همین دلیل سازمان بین‌المللی کار که یکی از توابع سازمان ملل است و بر اساس گفتمان سه‌جانبه‌گرایی متشکل از نمایندگان دولت کارفرما و کارگران تأسیس شده و فعالیت می‌کند، در صدویازدهمین اجلاس خود که از ۱۵ خردادماه سال جاری آغاز شده است، «توسعۀ عدالت اجتماعی در دوران پسا کرونا» را موضوع محوری کنفرانس قرار داده است.

کرونا ثابت کرد علاوه‌بر شکل‌دهی نظام چندلایۀ تأمین اجتماعی مشتمل بر لایه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و لازم است سطوح پایه، مازاد و مکمل بیمه‌ای به‌سمت ایجاد فراگیری سطح پایۀ پوشش‌ها و خدمات حمایتی و بیمه‌ای و تضمین و تأمین مالی آن توسط دولت، برای اقشار فرودست جامعه براساس آزمون وسع حرکت کند؛ چراکه در جریان کرونا بسیاری از اقشار دارای وجهه و اعتبار اجتماعی که متکی به حرفه، هنر، تخصص، مهارت و درآمدهای غیرمزدی دیگر روزگار می‌گذراندند، به‌علت کرونا، به لحاظ معیشتی و سلامت در تنگنای شدید قرار گرفتند.

به‌همین سبب «شکل‌دهی نظام جامع و چندلایۀ تأمین اجتماعی و پوشش فراگیر آحاد جامعه به‌ویژه افشار فرودست و ضعیف جامعه» در اولویت توصیه‌های سازمان بین‌المللی کار و اتحادیۀ بین‌المللی تأمین اجتماعی قرار گرفته است. شاهد هستیم که پارلمان عراق اخیراً نظام نوین تأمین اجتماعی عراق را با رویکرد بسط و تعمیم پوشش بیمه‌های اجتماعی به کارگران و کارکنان بخش غیردولتی عراق تصویب کرد و کشوری که تاکنون فاقد نظام‌های بیمه‌ای به‌ویژه بیمه‌های اجتماعی مدرن بود، به یکباره گام بلندی در جهت شکل‌دهی نظام تأمین اجتماعی چندلایه برداشته است.

نگاهی اجمالی و گذرا به متن منتشرۀ ۳۰۴ ماده‌ای پیش‌نویس لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه که با قید غیرقابل استناد منتشر شده، نشان می‌دهد علیرغم تأکید بر لزوم «هدف‌گیری رشد اقتصادی توام با عدالت و بهره‌مندی عادلانۀ کلیۀ عوامل تولید» در صدر سیاست‌های کلی برنامۀ هفتم توسعه و «ضرورت شکل‌گیری نظام جامع و چندلایۀ تأمین اجتماعی» در بند ۵ سیاست‌های کلی برنامۀ هفتم توسعه، متأسفانه احکام مشخص و مدونی برای تحقق این موضوعات تعبیه نشده است و همچنین غالباً رویکرد کاهش هزینه‌های دولت و انتقال هزینه‌های مربوط به حق بیمۀ دولت، به دوش کارفرمایان و بیمه‌شدگان(کارگران و کارکنان) و یا کاهش دستمزد مبنای کسر حق بیمۀ نیروی کار مدنظر قرار گرفته است.

این نقیصه از آنجا اهمیت می‌یابد که برنامۀ هفتم توسعه اولین برنامه‌ای است که پس از ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی تدوین می‌شود. سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به‌عنوان فصل‌الخطاب قوای سه‌گانه و تمامی دستگاه‌های اجرایی در تاریخ ۲۱ فروردین ۱۴۰۱ ابلاغ شده و به‌موجب سند الزامات تحقق سیاست‌های کلی نظام، دولت باید حداکثر ظرف مدت شش‌ماه نسبت به تهیه و تدوین برنامۀ جامع تحقق سیاست‌های کلی موصوف اقدام می‌کرد که این مهم تاکنون محقق نشده است و لایحۀ «قانون اجرای سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی» هنوز به مجلس ارائه نشده است.

درحالی‌که به‌نظر می‌رسید دولت با لحاظ احکام کلی مربوط به تحقق سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی در لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه این تأخیر طولانی خود را جبران می‌کند، ولیکن متن منتشرۀ لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه نشانگر عدم اقدام شایسته و بایستۀ دولت در راستای تحقق سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی است.

به‌طور مثال در صدر بند ۵ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی بر ضرورت اعمال رویکرد فعال دولت در زمینۀ شکل‌دهی نظام تأمین اجتماعی همگانی تأکید شده و در جزء ۳ بند ۵ همین سیاست‌ها، تأمین و تضمین سطح پایۀ بیمه‌های اجتماعی برای آحاد جامعه با پرداخت حق بیمۀ آن از سوی دولت، کارفرما و بیمه‌شده، متناسب با وضع هر یک از اقشار مردم تأکید شده است.

ولیکن در مفاد پیش‌نویس منتشره، نه‌تنها حکمی برای ایجاد فراگیری پوشش‌ها و خدمات پایه به‌عنوان گام اول شکل‌دهی نظام جامع و چندلایۀ تأمین اجتماعی لحاظ نشده، بلکه بیشتر به‌سمت رویکرد غیرفعال دولت در حرکت است و تلاش شده است سهم‌الشرکۀ دولت در حق بیمۀ افراد شاغل که طی نیم‌قرن اخیر اعمال می‌شده است، کاهش یابد و به‌جای آن بر سهم‌الشرکۀ کارفرمایان و یا سهم‌الشرکۀ بیمه‌شدگان (کارگران و کارکنان) افزوده شود و یا اینکه مبنای کسر و پرداخت حق بیمۀ اقشار جدید نیروی کار و یا مددجویان جویای کار کاهش یابد.

به‌نظر می‌رسد متن منتشرشدۀ پیش‌نویس لایحۀ برنامه هفتم توسعه را بتوان «برنامۀ ضعیف‌کشی» نامید؛ چراکه نه‌تنها هیچ حکم مشخصی برای حمایت از اقشار ضعیف جامعه در آن لحاظ نشده است که بر محرومیت بیشتر اقشار محروم حکم رانده شده است. به‌رغم تأکید سیاست‌های کلی برنامۀ هفتم مبنی‌بر رشد و پیشرفت توام با عدالت و بهره‌مندی عادلانۀ تمامی عوامل تولید و لزوم «استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی مشتمل بر حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای در سطوح پایه، مازاد و مکمل به‌منظور ارائۀ عادلانۀ خدمات» وفق بند ۵ سیاست‌های کلی برنامۀ هفتم توسعه، دولت سعی در عقب‌نشینی بیشتر در حوزۀ رفاه و تأمین اجتماعی کرده و به‌رغم نص صریح اصول ۳ و ۲۹ و ۴۳ قانون اساسی که برخورداری از تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی را حق همگانی می‌داند، دولت به‌سمت تقلیل پوشش‌ها و خدمات موجود حرکت کرده و به رویکرد غیرفعال در این عرصه مایل شده است. درحالی‌که وفق بند ۵ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، دولت بایستی به‌سمت رویکرد فعال در حوزۀ تأمین اجتماعی حرکت کند.

احکام دارای ایراد و اشکال در مفاد پیش‌نویس لایحه زیاد است و پرداختن به همۀ آنها در این مقال و مجال نمی گنجد و ذیلاً به‌طور مختصر به برخی از آنها اشاره می‌شود و باید امید داشت که این موارد در متن نهایی لایحه، ملحوظ نظر قرار گرفته و اصلاح شده باشد:

۱- به موجب جزء ۵ بند ۵ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی بر لزوم حفظ قدرت خرید مستمری‌بگیران از طریق متناسب‌سازی تأکید شده، ولی در متن لایحۀ برنامۀ هفتم با رویکردی متفاوت نسبت به برنامۀ ششم توسعه به موضوع متناسب‌سازی مستمری‌ها اشاره‌ای نشده است.

۲- به موجب بند ۴ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مقرر شده است نسبت به اصلاح قوانین و مقررات مغایر اقدام شود، اما در لایحه اشاره‌ای به اصلاح اساسنامۀ سازمان تأمین اجتماعی و اعمال سه‌جانبه‌گرایی واقعی در آرمان این سازمان نشده است. درحالی‌که از سال ۱۳۸۷ تغییرات نامساعدی در نحوۀ ادارۀ سازمان تأمین اجتماعی صورت گرفته و نقش شرکای اجتماعی واقعی آن، یعنی کارگران شاغل و بازنشسته و کارفرمایان در ادارۀ این سازمان کمرنگ شده است.

۳- نظام جامع و چندلایۀ تأمین اجتماعی که در بندهای ۲ و ۵ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی و بند ۵ سیاست‌های کلی برنامۀ هفتم آمده، در این لایحه لحاظ نشده است و لایه‌بندی و سطح‌بندی انجام نشده و فقط بار مالی دولت کم شده و به‌عهدۀ کارفرما و یا بیمه‎شده، یعنی کارمند و کارگر گذاشته شده است.

۴- در بند ۴ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی به لزوم جلوگیری از ایجاد بدهی جدید دولت به سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی اشاره شده است، یعنی اینکه دولت باید حق بیمه‌های جاری خود را به بیمه‌گران اجتماعی بپردازد، ولی در پیش‌نویس لایحۀ برنامۀ هفتم حکمی برای این موضوع دیده نشده است؛ درحالی‌که دولت باید در بودجۀ هر سال بدهی همان سال را نقداً بپردازد.

۵- در بند ۴ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی بر جلوگیری از انباشت بدهی‌های دولت به بیمه‌گران اجتماعی تأکید شده است، ولی در متن لایحه فقط یک حکم کلی بدون رقم و درصد و زمان‌بندی لحاظ شده است؛ درحالی‌که در برنامۀ ششم توسعه بند الف ماده ۱۲ تأکید شده بود که سالانه حداقل ۱۰ درصد از بدهی‌های معوقه پرداخت شود.

۶- در ماده ۱۵ لایحه، تمامی شاغلین جدید مشمول دریافت نصف حداقل دستمزد مصوب شده‌اند و سابقۀ بیمه‌ای این‌مدت نصف شده است؛ درحالیکه تاکنون این نوع طرح‌ها منجر به اشتغال پایدار نشده و در حال حاضر کارگر با حداقل دستمزد مصوب در خیلی از کلانشهرها پیدا نمی‌شود و با این روند تورم، همین دستمزد مصوب هم کفایت ندارد.

۷- در ماده ۱۶ لایحه گفته شده مددجویان بهزیستی و کمیته امداد با حقوق کمتر از حداقل دستمزد و توافقی و شناور و بی‌حساب و کتاب از طرف کارفرما مشغول به‌کار شوند که این امر نیز باعث فرار بیمه‌ای می‌شود و تعداد مددجویان بهزیستی و کمیته امداد را افزایش می‌دهد و محملی برای فرار بیمه‌ای می‌شود و این افراد پس از بازنشستگی به مستمری نازل خود معترض خواهند شد و سازمان تأمین اجتماعی باید از جیب کارگران و کارفرمایان به‌صورت حمایتی نسبت به افزایش مستمری آنان اقدام کند؛ درحالی‌که در کشورهای دیگر هزینۀ بیمۀ اجتماعی و بعضاً بخش قابل‌توجهی از حقوق مددجویان، ابتدا توسط دولت تقبل می‌شود تا کارفرمایان آنها را به‌کار بگیرند و پس از توانمندسازی، این مددجویان از چرخۀ حمایتی خارج شوند.

۸- در ماده ۱۷ لایحه آمده است که حق بیمه‌های تأمین اجتماعی را سازمان امور مالیاتی وصول کند؛ درحالی‌که این ابزاری برای نظام‌های بیمه‌ای مبتنی‌بر مالیات است، یا نظام بوریجی؛ ولی ساختار بیمه‌ای ایران فعلاً حق بیمه‌محور یا بیسمارکی است نمی‌شود ابزار یک پارادایم را برای یک پارادایم دیگر به‌کار برد. اگر اینطور است، خب دولت باید کسری تأمین اجتماعی و حقوق مستمری‌های آن را مثل کشوری و لشکری تأمین کند؛ درحالی‌که اموال بیمه‌شدگان قابل واریز به حساب خزانه نیست، مضافاً به اینکه رصد بیمه و اشتغال افراد نیازمند بازرسی قبل از عمل است، درحالی‌که سازمان مالیاتی فقط به نظارت بعد از عمل می‌پردازد؛ در حال حاضر سازمان مالیاتی هر پنج‌سال یکبار هم به بنگاه‌ها سرکشی نمی‌کند.

۹- در ماده ۱ لایحه، نهادهای عمومی غیردولتی از جمله سازمان تأمین اجتماعی، نهاد عمومی محسوب شده است و در ماده ۲۶ مجوز عام برای ادغام و انحلال این نهادها صادر شده و در ماده ۷۶ نیز مجوز عام و بی‌حدوحصر برای ادغام صندوق‌های بیمه‌ای صادر شده است؛ درحالی‌که سازمان تأمین اجتماعی دولتی نیست و به تعبیر بند ۳ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی متعلق حق مردم است.

۱۰- در اکثر مفاد مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی، دولت تلاش کرده سهم حق بیمۀ خود را کاهش دهد و به عهدۀ کارفرما و کارگر بیاندازد و در مرحلۀ بعد از گردن کارفرما هم ساقط و به‌عهدۀ بیمه‌شده بگذارد که این امر با حکم مندرج در صدر بند ۵ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی مبنی‌بر لزوم اعمال رویکرد فعال دولت مغایرت دارد و مغایر با تکالیف دولت در قبال اقشار ضعیف جامعه است.به‌ویژه آنکه لایه‌بندی و سطح‌بندی باید در قالب صندوق‌ها و حساب‌های مجزا انجام شود تا رعایت عدالت صورت گیرد.

۱۱- درخصوص بهبود نحوۀ ادارۀ چندجانبۀ سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی و رعایت شخصیت مستقل حقوقی و استقلال مالی و اداری آنها که به‌موجب بند ۳ و ۴ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی در زمرۀ حقوق تعهدی و بین‌نسلی متعلق حق مردم است، نه‌تنها حکمی در لایحه لحاظ نشده بلکه برعکس مداخلات دولت افزایش یافته است. از طرف دیگر در مواد ۳۵ و ۴۰ و ۷۵ لایحه، حکم به تغییر نحوۀ تصویب برنامه‌وبودجۀ سازمان تأمین اجتماعی و تلفیق و تسلط و تملک آن توسط دولت داده شده است که مغایر با سیاست‌های کلی به‌ویژه بند ۳ که تصریح دارد این اموال متعلق حق مردم است، می‌باشد. بدین‌معنا که دولت سهم خود را در تأمین منابع مالی کاهش می‌دهد، ولی نقش خود را در ادارۀ سازمان تامین اجتماعی افزایش داده است و برای کارفرمایان و بیمه‌شدگان نقش حداقلی موجود را نیز برنمی‌تابد و می‌خواهد سه‌جانبه‌گرایی را در حوزۀ ادارۀ سازمان تأمین اجتماعی به‌طور کامل از بین ببرد و فقط در تأمین مالی، قائل به سه‌جانبه‌گرایی است.

در مجموع احکام مندرج در پیش‌نویس لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه در حوزۀ رفاه و تأمین اجتماعی را می‌توان عقبگرد دولت در حمایت اقشار ضعیف جامعه و تحمیل هزینه‌های حداقل‌های حمایتی بر کارفرمایان دانست. به‌طور کلی طی نیم‌قرن اخیر دولت‌ها تلاش کرده‌اند با ایجاد دوقطبی کارگر و کارفرما و مشغول داشتن این دو قشر به یکدیگر، وظایف اصلی و اولیۀ خود در حوزۀ سیاست اجتماعی و نظام رفاه عمومی را به بوتۀ فراموشی بسپارند و در بهترین حالت سعی کرده‌اند هزینه‌های مربوط به تصمیمات سیاسی یا سیاستی خود را برعهدۀ کارفرمایان و یا برعهدۀ سازمان تأمین اجتماعی (درواقع از جیب بیمه‌شدگان) بگذارند و به‌نوعی ضعیف‌کشی کنند.

به‌طور مثال طی دوسال اخیر بخش قابل‌توجهی از هزینه‌های مربوط به سیاست ازدیاد جمعیت به کارفرمایان (تعیین حداقل دستمزد بالاتر برای کارگران متأهل و دارای فرزند بیشتر) و به سازمان تأمین اجتماعی (افزایش مدت برخورداری از غرامت دستمزد ایام بارداری و…) تحمیل شده است. کمااینکه درخصوص بسیاری از هزینه‌های ناشی از حصر اقتصادی و تحریم‌های ظالمانه نیز به‌همین منوال عمل شده و می‌شود.

امیدوار بودیم که متن نهایی لایحۀ برنامۀ هفتم توسعه که بعداً توسط دولت به مجلس تقدیم شد، براساس بازخوردهای کارشناسی در ارتباط با متن پیش‌نویس منتشره، مورد حک و تعدیل و اصلاح قرار گرفته باشد و به‌جای ضعیف‌کشی به حمایت از اقشار ضعیف جامعه پرداخته باشد؛ ولیکن اینگونه نشد. اگرچه حذف مواد ۱۵ و ۱۶ پیش‌نویس که احیاگر نظام برده‌داری مدرن بود، جای تشکر و تقدیر دارد؛ ولیکن متأسفانه حکم مربوط به انتقال فرایند وصول حق بیمه از سازمان تأمین اجتماعی به سازمان امور مالیاتی کماکان در متن لایحه وجود دارد. علاوه‌برآن، چند حکم نامساعد درخصوص سازمان تأمین اجتماعی در متن نهایی لایحه اضافه شده است.

جدی‌شدن واگذاری بانک رفاه کارگران و شرکت‌های متعلق به سازمان تأمین اجتماعی در جوف احکام مربوط به اعطای اختیارات به بانک مرکزی و سازمان خصوصی‌سازی درخصوص اموال بخش‌های عمومی و دولتی و احتمال تعمیم آن به حیطۀ عمل سازمان تأمین اجتماعی و منع واگذاری سهام و اموال به سازمان تأمین اجتماعی برای تأدیۀ بدهی‌های بیمه‌ای دولت به سازمان مزبور و از همه مهمتر، ساده حساب کردن نحوۀ به‌روزرسانی بدهی‌های دولت و عدم محاسبۀ آن به روش مرکب که می‌تواند ارزش ذخایر و اندوخته‌های بیمه‌ای تأمین اجتماعی را با کاهش شدید مواجه کند، همگی احکامی مغایر با بندهای ۳ و ۴ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی هستند.

این درحالی‌است که در همین لایحه امکان واگذاری اموال و سهام و دارایی‌های دولتی به نهادهای عمومی لحاظ شده است و می‌توان گفت لایحۀ برنامۀ هفتم هم باعث ضعیف‌کشی افراد و خانوارها می‌شود و هم ضعیف‌کشی سازمان تأمین اجتماعی است. درحالیکه‌ قرار است دولت کمک‌های وسیعی به سازمان بیمۀ سلامت داشته باشد و یا ۴ درصد به مالیات بر ارزش‌افزوده بیفزاید، ولی در احکام لایحه تلاش کرده است هزینه‌های دولت و کارفرمایان را در قبال اقشار مولد و زحمتکش کاهش دهد.